Die Europäische Union drängt mit ihrer Richtlinie 2019/1937 auf „den Schutz von Personen, die in ihrem Arbeitsumfeld Verstöße gegen geltendes EU-Recht melden“. Eigentlich sollte die Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht bis zum 17. Dezember 2021 erfolgen. Dr. ­Sebastian Oelrich, Co-Leiter der Arbeitsgruppe Hinweisgeberschutz von Transparency Deutschland, bezeichnet es als Armutszeugnis, dass Deutschland noch immer nichts beschlossen hat. Die meisten europäischen Staaten seien schon weiter: „Es droht jetzt ein Vertragsverletzungsverfahren und damit ein blauer Brief aus Brüssel.“

Bisher müssen Hinweisgeber, auch als Whistleblower bezeichnet, in Deutschland mit erheblichen Repressalien rechnen. Das zeigt wohl am deutlichsten ein Fall aus Nordrhein-Westfalen. Hier hatten die Apothekenmitarbeiter Martin Porwoll und Maria-Elisabeth Klein die Machenschaften ihres Chefs, des Bottroper Pharmazeuten Peter Stadtmann, aufgedeckt, der zum eigenen finanziellen Vorteil Krebsmedikamente unterdosierte. Beide Mitarbeiter erhielten zwar 2017 wegen ihres couragierten Einsatzes einen Whistleblower-Preis, zugleich mussten sie sich aber vor dem Arbeitsgericht gegen eine fristlose Kündigung wehren. Wer einen Verdacht melde, sei für den ersten Arbeitsmarkt verbrannt, bemerkte Porwoll kürzlich in einer Diskussionsveranstaltung von Transparency International.

Zu Gast war auch Dorothea Röhl, einst Staatsanwältin in Lübeck, Abteilung Wirtschaftskriminalität, und Dezernentin für Abrechnungsbetrug im Gesundheitswesen für Schleswig-Holstein. Sie machte deutlich: Beim Fehlverhalten handelt es sich um ein weites Terrain – mit einem Hellfeld zu den Schäden und einem nicht absehbaren Dunkelfeld. Es gibt eigentlich in jedem Bereich des Gesundheitswesens schwarze Schafe, so ihre Erfahrung. Zu beachten sei, dass Verfahren vor Gericht in einer bestimmten Zeit abgearbeitet werden müssten. Man beziehe sich deshalb oft zwangsläufig nur auf einen Teil der Ermittlungen: „Die wirklichen Auswirkungen kann man immer nur schätzen.“

Schadenszahlen fehlen, weil es an Forschung dazu mangelt

Dominik Schirmer, bei der AOK Bayern Beauftragter zur Bekämpfung von Fehlverhalten im Gesundheitswesen, bestätigt die unklare Zahlenlage. Über Schäden, die durch Missbrauch, Betrug und Fehlverhalten entstehen, zu reden, sei deshalb schwierig, weil es trotz enormer volkswirtschaftlicher Bedeutung in der Bundesrepublik kaum kriminologisch-wissenschaftliche Forschung zu dem Thema gebe. Ausgehend von internationalen Studien könne man von jährlich 16 Mrd. Euro Schaden – 6 % der GKV-Ausgaben – reden. Die Krankenkassen hätten allerdings mit ihren Stellen zur Bekämpfung des Fehlverhaltens nur 49 Mio. Euro sicherstellen können. Schirmer begründete das damit, dass Krankenkassen nur dann handeln können, wenn das Fehlverhalten GKV-Finanzmittel betrifft und entsprechende Verdachtshinweise eingehen.

Juristin Röhl hält diese Hinweisgeber für enorm wichtig. Ermittelt werde auch bei anonymen Anzeigen – es sei denn, es handele sich um pauschale Anschuldigungen mit emotionalem Hintergrund, z.B. seitens der Ex-Ehefrau oder eines ehemaligen Mitarbeiters. Es gebe auch reichlich anonyme Anzeigen, auch mit Zahlenmaterial unterfüttert. Solche Daten, vor allem aus der Buchhaltung, brauche eine Ermittlungsbehörde, die Möglichkeit der Rückfrage müsse aber gegeben sein, sonst scheitere das Ganze.

Röhl lobt eine Hinweisgeber-Plattform aus Bayern. Diese sei perfekt. Der Gesundheitsminister des Freistaates, Klaus Holetschek (CSU), hatte bei der Generalstaatsanwaltschaft Nürnberg die „Bayerische Zentralstelle zur Bekämpfung von Betrug und Korruption im Gesundheitswesen“ eingerichtet. Über die dazugehörige Onlineplattform sind Meldungen namentlich oder anonym möglich. Mittels eines geschützten Postkastens wird der Whistleblower über den Fortgang informiert. Oberstes Prinzip des verwendeten Systems sei der Schutz des Hinweisgebers, heißt es auf der Website. „Die Funktionalität der Anonymitätswahrung ist von unabhängiger Stelle zertifiziert.“ Röhl wünscht sich, dass es eine solche Meldemöglichkeit auch in anderen Bundesländern gäbe. Allerdings wären Staatsanwaltschaften bei zu vielen Meldungen vielleicht auch überfordert.

Anonymität steht noch nicht in der Strafprozessordnung

Laut Prof. Dr. Ralf Kölbel, Professor für Strafrecht und Kriminologie an der Ludwig-Maximilians-Universität München und Experte für Whistleblowing und Delinquenz im Gesundheitssystem, lässt sich der Whistleblower als solcher nicht speziell charakterisieren. Fakt sei aber, dass der Gang an die Öffentlichkeit bzw. zu den Behörden meist auf eine Eskalation und Unzufriedenheit zurückzuführen sei, auf fehlende Reaktionen auf den Missstand in der Einrichtung.

Prof. Köbel sprach sich dafür aus, Hinweisgebersysteme nicht nur mit Blick auf einen Schaden zu betrachten, sondern auch aus der Perspektive der Hinweisgeber und aus grundrechtlicher Sicht. „Sollte es nicht eine verbürgte Rechtsposition sein, dass ich eine gefahrlose Möglichkeit der Artikulation habe?“ Nötig seien regulierte Kanäle, damit man wisse, worauf man sich einlasse: „Derzeit ist unberechenbar, was passiert, wenn man nach außen geht.“

AOK-Beauftragter Schirmer verweist darauf, dass der GKV-Spitzenverband alle zwei Jahre dem Bundesgesundheitsministerium Bericht erstatten muss zum Fehlverhalten im Gesundheitswesen. Der Bericht für 2020/2021 werde im Sommer veröffentlicht. Das Thema Hinweisgeber werde darin eine zen­trale Rolle einnehmen, denn 80 % der 35.000 Hinweise an die Krankenkassen seien externe.

Zur Ano­nymität bemerkte Schirmer, dass sich die Kassen schwertun, Hinweisen nachzugehen, wenn keine Möglichkeit der Rückfrage oder Verifizierung besteht. Viele der angezeigten Fälle ließen sich auch nur verfolgen, wenn dem Handeln eine Unrechtsvereinbarung zugrunde liege. Diese sei selbst mit bester Abrechnungsverfolgung nicht zu erkennen, sie lasse sich nur über externe Hinweisgeber identifizieren.

Auch Schirmer sieht das derzeit unkalkulierbare Risiko für Whistle­blower kritisch. Rufe beispielsweise ein Mitarbeiter einer Arztpraxis bei der Kasse an, um einen Missstand zu melden, könne ihm keine Anonymität zugesichert werden. Spätes­tens beim Verdacht strafrechtlichen Handelns seien die Krankenkassen verpflichtet, dies der Staatsanwaltschaft mitzuteilen.

Und deshalb forderten die Kassen für ihre Stellen zur Verfolgung von Fehlverhalten ein Zeugnisverweigerungsrecht, um die Identität von Hinweisgebern – sofern diese das wollen – zu schützen und Fälle von großer Bedeutung aufklären zu können. Dorothea Röhl sieht diese Forderung allerdings skeptisch: Ano­nymität stehe nicht in der Strafprozessordnung und sei für den Prozessablauf der strafrechtlichen Ermittlungen schwer vorstellbar.

Das Bundesjustizministerium der großen Koalition hatte 2020 ein Hinweisgeber-Schutzgesetz vorbereitet. Vorgesehen waren zwei gleichwertige Meldewege, zwischen denen Hinweisgeber wählen können: intern im Unternehmen oder extern per Behörde. Auch sollten Whistleblower umfangreich vor Repressalien wie Kündigung oder sonstigen Benachteiligungen geschützt werden. Die Vertraulichkeit zur Identität der Hinweisgeber stehe an oberster Stelle, hieß es.

Zwar hat der Regierungswechsel das Gesetzesvorhaben ausgebremst, die neue Regierung muss das Thema wegen der EU-Vorgaben aber im Blick behalten. Im Koalitionsvertrag von SPD, Grünen und FDP ist deshalb zu lesen: „Wir setzen die EU-Whistleblower-Richtlinie rechtssicher und praktikabel um.“ Wann das sein wird, ist noch unklar.

Medical-Tribune-Bericht